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Bureau d’audiences publiques sur l’environnement

Présentation du BAPE

Né dans le contexte de la prise de conscience des enjeux environnementaux des années 1970, le BAPE rend possible la participation citoyenne dans l'analyse des dossiers que lui confie le ministre responsable de l'Environnement. De plus, depuis sa création, le BAPE a collaboré avec des organismes et des gouvernements locaux et internationaux afin de partager son expertise et de s'enrichir de celles des autres acteurs du domaine de l'évaluation environnementale. Cette section présente le BAPE, du contexte ayant mené à sa création jusqu'à aujourd'hui.

Dans le contexte de la montée des préoccupations citoyennes sur les enjeux environnementaux, les concepts de l’évaluation environnementale et de l'étude d'impact prennent naissance aux États-Unis en 1969 avec le National Environmental Policy Act. À la suite de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement humain tenue en 1972, la première conférence internationale portant sur l’environnement, plusieurs pays se dotent d’une législation environnementale. Cette même année, le Québec adopte la Loi sur la qualité de l’environnement et le Canada, en 1973, introduit son processus fédéral d’évaluation environnementale.

En 1972, la Loi sur la qualité de l’environnement crée le Conseil consultatif de l'environnement (CCE), un prédécesseur du BAPE. Le CCE avait pour mandat de conseiller le ministre, à sa demande, au sujet de politiques et de mener des études et des consultations à l'initiative d'un de ses membres ou à la demande de la population.  

En 1974, les Services de protection de l’environnement, l’ancêtre du ministère de l’Environnement, tiennent une consultation publique houleuse sur le projet controversé de la ligne électrique La Vérendrye-Duvernay. Cet événement est considéré comme «l'un des éléments déclencheurs de la réflexion ayant mené à l'adoption de la Procédure [d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement] et à la création du BAPE» (Gauthier et Simard, 2017). Ainsi, cette même année, les Services de protection de l’environnement mirent en place un comité des études d’impact sur l’environnement ayant pour mandat d’établir les orientations de la politique québécoise à ce sujet. Ce comité propose plusieurs approches de consultation et de participation publiques, y compris la création d’un organisme indépendant.

En 1977, le ministre délégué à l’Environnement, Marcel Léger, requiert l’avis du CCE sur le nouveau rôle d’écoute auprès de la population que pourrait lui confier le gouvernement. L’avis remis par le Conseil au ministre s’articule autour de trois grandes thématiques : la participation publique, les audiences publiques et les mécanismes juridiques et administratifs pour favoriser une plus grande participation de la population. Pour mettre en place un tel processus de consultation du public, le Conseil se dit prêt à assumer cette responsabilité que la Loi de 1972 lui a attribuée. En effet, depuis sa création, le Conseil avait tenu plusieurs audiences publiques sur des problématiques environnementales controversées et d’envergure.

Lorsque l’on prend connaissance des amendements à la Loi sur la qualité de l’environnement adoptés en décembre 1978, on se rend compte que le ministre n’a pas retenu toutes les propositions du Conseil relativement aux mécanismes proposés pour favoriser la participation du public dans le cadre d’audiences publiques à la demande du ministre.

Avant même la création officielle du BAPE, celui qui en deviendra son premier président, Michel Lamontagne, préside l’audience publique sur le projet d’autoroute Dufferin-Montmorency, à Québec, considéré comme le rapport «0» du BAPE. Les séances publiques de cette audience se tiennent en octobre 1978 et le rapport est remis au ministre en novembre de la même année.

Le BAPE voit le jour le 21 décembre 1978 avec l’adoption de la Loi modifiant la Loi sur la qualité de l’environnement. Cette loi instaure également la Procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement. Le Québec devient ainsi la première province à disposer d’une procédure d’étude d’impacts environnementale et d’un organisme indépendant voué à l’information et à la participation publiques.

Les débuts du BAPE ne se font pas sans heurts et créent des frictions avec certains ministères et grands initiateurs. En 1986, le rapport Gobeil, produit par le Groupe de travail sur la révision des fonctions et des organisations gouvernementales, en suggère l’abolition. Le ministre de l’Environnement, Clifford Lincoln, prendra plutôt la défense de l’organisme. En 1988, la Commission Lacoste, mandatée pour «proposer des améliorations à la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement» (Lacoste, et al., 1988) considère qu'elle est «à maintenir, à améliorer et à renforcer» (ibid.). Pour ce faire, la Commission propose, entre autres, que le BAPE soit davantage interpellé et suggère, à titre d'exemple, qu'un «mandat formel et explicite de médiation» (ibid.) lui soit confié, ce qui sera fait en 2017.

1978: Création du BAPE le 21 décembre 1978 par l'adoption de la Loi modifiant la Loi sur la qualité de l'environnement (LQE)

1980: Adoption du Règlement sur l'évaluation et l'examen des impacts sur l'environnement. Ce règlement assujettit certains types de projets à la Procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement (la Procédure), laquelle prévoit entre autres un processus de participation publique sous la responsabilité du BAPE

1981: Première commission d’enquête du BAPE avec la participation de commissaires du gouvernement fédéral dans le but d’utiliser une approche conjointe pour évaluer un projet et tenir des séances publiques

1983: Premières séances télédiffusées en direct (sur le réseau de l'Université du Québec) et en visioconférence (salles satellites)

1984: Le BAPE crée un groupe de travail sur les techniques de médiation dans les conflits de nature environnementale qui conclut qu'il faut expérimenter la médiation sur mandat d’enquête en vertu de l’article 6.3 de la LQE

1986: Publication du Rapport Gobeil recommandant l'abolition du BAPE

1988: Publication du Rapport Lacoste qui avait pour but d’améliorer le fonctionnement de la Procédure dont l'information et la consultation publiques

1990: Premier mandat de type «générique» sur une question relative à la qualité de l’environnement à portée nationale. Les déchets dangereux au Québec: une gestion environnementale (voir les autres dossiers de type générique)

1992: Adoption du Code de déontologie des membres du BAPE

À partir de 1992-1993, le gouvernement adopte par décret une liste de membres additionnels à temps partiel pour une période de 3 ans. Cette façon de faire facilite les activités du Bureau en permettant à son président de former des commissions en temps utile en fonction des différents mandats confiés. Fait important: elle renforce également l’indépendance réelle du président de l’organisme pour former ses commissions ainsi que l’apparence d’indépendance des commissaires pour un mandat particulier.

1993: Assujettissement des projets d'établissement ou d'agrandissement des lieux d'enfouissement sanitaire et des dépôts de matériaux secs

1993: Premières séances radiodiffusées

1994: Publication d’un bilan des réalisations et des réflexions en matière de médiation intitulé: La médiation en environnement: une nouvelle approche au BAPE

1996: Assujettissement à la Procédure de certains projets industriels

1996: Tenue de séances conjointes d’une commission d’enquête du BAPE avec le Comité consultatif pour l’environnement de la Baie-James et avec le Comité consultatif de l’environnement Kativik

2003: Premier dossier sur les aires protégées en vertu de la Loi sur la conservation du patrimoine naturel (voir les autres dossiers sur les aires protégées)

2003: Premières séances webdiffusées (audio)

2004: Entente de collaboration Canada-Québec en matière d’évaluation environnementale prévoyant entre autres certaines modalités relatives à la constitution d’une Commission d’examen conjoint aux fins de l’évaluation environnementale coopérative d’un projet

2005: Premier dossier en vertu de la Loi sur les parcs

2006: Adoption de la Loi sur le développement durable

2007: Entente administrative permettant aux MRC qui en font la demande d’être assistées par un membre du BAPE dans le déroulement d’une consultation publique pour définir un cadre d’aménagement de la filière éolienne sur leur territoire

2008: Adoption du Plan d'action de développement durable 2008-2013 du BAPE

2010: Premières séances webdiffusées (vidéo)

2016: Adoption du Plan d'action de développement durable 2016-2020 du BAPE

2017: Adoption de la Loi modifiant la Loi sur la qualité de l'environnement afin de moderniser le régime d'autorisation environnementale et modifiant d'autres dispositions législatives, notamment pour réformer la gouvernance du Fonds vert. Parmi les principaux changements, soulignons:
• la possibilité, pour le ministre, de confier un mandat de consultation ciblée ou de médiation;
• l’ajout d’une recommandation du BAPE au ministre sur le type de mandat qui devrait être confié au Bureau au terme de la période d’information publique;
• la possibilité, pour le ministre, de mandater le Bureau pour qu’il tienne une audience publique sur un projet sans période d’information préalable, lorsque la tenue d’une telle audience paraît inévitable en raison de la nature des enjeux soulevés ou lorsque les préoccupations du public le justifient;
• la réduction à 15 jours du délai accordé au ministre pour rendre publics les rapports d’enquête du BAPE.

2017: Adoption du Règlement sur la procédure de sélection des personnes aptes à être nommées membres du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement. Ce règlement prévoit qu’un comité de sélection est constitué pour déterminer l’aptitude des candidats à être nommés membres du BAPE. En outre, avant la fin du mandat d’un membre, un comité de renouvellement est constitué afin de vérifier si celui-ci satisfait toujours aux critères établis

2018: Adoption du Règlement relatif à l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement de certains projets. Le Règlement vise entre autres à préciser les délais et autres modalités relatives à la Procédure, à mettre à jour les critères d’assujettissement des pro­jets en fonction du risque environnemental et à baliser les nouvelles étapes de consultation du public

2018: Adoption des nouvelles Règles de procédure du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement

2018: Annonce de partenariat avec l'Université Laval, le ministère de l’Immigration, de la Diversité et de l’Inclusion (MIDI), le Centre de développement pour l’exercice de la citoyenneté (CDEC), le Groupe Femmes, Politique et Démocratie (GFPD) et l’Institut du Nouveau Monde (INM). Un des objectifs de ces partenariats est de favoriser la participation citoyenne en encourageant la représentativité et la diversité des points de vue

2018-2019: Toutes les séances publiques des périodes d’information et des commissions d’enquête sont webdiffusées en direct en mode vidéo

2019: Projet pilote d'une plateforme de participation en ligne dans le cadre d'une commission d'enquête

2021: La Loi sur les parcs est modifiée pour permettre au ministre responsable des Parcs de confier au BAPE une audience publique

2023 : 45e anniversaire du Bureau

Depuis 1978, le BAPE s’est vu confier plus de 1 100 dossiers et a tenu plus de 3 000 séances publiques de consultation dans toutes les régions du Québec. Il a produit 372 rapports et a pris part à 709 périodes d’information publique. Plus de 16 000 mémoires ont été présentés par des personnes, des groupes, des organismes ou des municipalités. Au total, 78 679 jours-mandats ont été réalisés.

Il a permis à des centaines de milliers de personnes de toutes les régions du Québec de faire entendre leur voix librement dans le cadre d’un processus participatif neutre, indépendant, respectueux et transparent où leurs points de vue résonnent. À travers les 58 254 pages que contiennent les 372 rapports produits, les préoccupations citoyennes ont contribué à enrichir l’analyse des commissions d’enquête et à façonner les avis qu’elles formulent au gouvernement.

Les dossiers d'enquête et d'audiences publiques sont réalisés par une commission d'enquête composée d'un président pouvant être accompagné d'un ou de plusieurs commissaires. Ces personnes sont des membres à temps plein ou additionnels à temps partiel du BAPE. La commission d'enquête est appuyée par une équipe composée d'un ou de plusieurs analystes qui, par leur expertise, participent à l'analyse et à la rédaction des rapports. Plusieurs autres personnes sont essentielles aux travaux de la Commission et lui apportent un soutien logistique, informatique, de communication, de coordination et de secrétariat.

Depuis la création du BAPE, les projets pouvant lui être confiés par le ministre responsable de l'Environnement ont évolué. À la liste d'origine du Règlement sur l'évaluation et l'examen des impacts sur l'environnement se sont vu ajouter, modifier ou retirer au fil du temps l'assujettissement de certains types de projets. En mars 2018, dans la foulée des modifications apportées à la Loi sur la qualité de l’environnement adoptée en mars 2017, un nouveau règlement a été adopté soit le Règlement relatif à l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement de certains projets.

Le BAPE participe à des événements et à des formations et maintient des liens avec divers organismes nationaux et internationaux afin de partager son expertise et d’apprendre d’expériences ou de modèles différents. Il accueille également fréquemment des délégations de divers pays et, à l’occasion, des stagiaires de l’étranger. Depuis sa création, le BAPE a échangé avec des organismes ou des délégations de plusieurs pays sur tous les continents tel que l’Afrique du Sud, l’Algérie, l’Australie (Tasmanie), la Belgique, le Bénin, le Brésil, le Burkina Faso, le Burundi, le Congo, le Costa Rica, la Côte d’Ivoire, la Chine, le Danemark, l’Égypte, les États-Unis, l’Éthiopie, la France, l’Inde, le Japon, l’île de Madagascar, le Mali, le Maroc, la Mauritanie, le Niger, la Norvège, la Nouvelle-Guinée, l’Ouganda, le Paraguay, les Pays-Bas, la Roumanie, la Russie, le Sénégal, la Suisse, la Tanzanie, le Tchad et le Togo.

Depuis la fondation du BAPE en 1978, les personnes qui en ont assumé la présidence et la vice-présidence, les membres, les gestionnaires, les professionnels (analyse environnementale, communication, administration, juriste, technologie de l'information) de même que le personnel technique et de soutien sont les artisans qui articulent et réalisent la mission du BAPE.

Le BAPE compte près de 50 employés qui assurent diverses fonctions dans le but d’informer et de consulter les citoyennes et les citoyens, puis d’enquêter afin d’aviser le ministre responsable de l’Environnement.

Les membres à temps plein, dont la présidence et la vice-présidence, ainsi que les membres additionnels à temps partiel sont nommés par le Conseil des ministres et peuvent être commissaires sur les commissions d’enquête ou travailler sur tout autre dossier confié par la présidence du BAPE.

La présidence

Alain R. Roy (2023- )

Marie-Hélène Gauthier, par intérim (2022- 2023 )

Philippe Bourke (2017- 2022)

Pierre Baril (2012-2017)

Pierre Renaud (2007-2012)

William J. Cosgrove (2005-2007)

André Harvey (1997-2004)

Claudette Journault, par intérim (1995-1997)

Bertrand Tétreault (1991-1995)

Michel Dorais (1990)

Victor C. Goldbloom (1987-1989)

André Beauchamp (1983-1987)

P.-Réal L'Heureux (1982-1983)

Michel Lamontagne (1979-1982)

 

La vice-présidence

Marie-Hélène Gauthier (2021- 2023)

Julie Forget (2018- 2021)

Louis-Gilles Francœur (2012-2017)

Pierre Fortin (2007-2012)

Alain Cloutier (2005-2007)

Claudette Journault (1995-2005)

André Delisle (1990-1994)

Michel Dorais (1989-1990)

Jean-René Côté (1986-1988)

Louise Roy (1984-1986)

Michel Yergeau (1979-1984)


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